【文字解读】六安市农业委员会关于印发《六安市农业行政处罚自由裁量权基准（饮用水水源环境保护部分）》的通知

一、制定背景和依据

《六安市饮用水水源环境保护条例》于2017年11月17日经安徽省第十二届人民代表大会常务委员会第四十一次会议通过,于2018年1月1日正式颁布实施，这是我市获得立法权后出台的第一部实体性法规，对加强我市饮用水源保护意义十分重大。条例在概括规定各部门职责的基础上，进一步明确环保、水利、国土、住建、规划、卫计、农委、城管和淠史杭等有关单位监督管理职责，规定对违反本条例，上位法无直接或不明确规定的9种违法行为设定了行政处罚措施。六安市农委为认真贯彻《六安市饮用水水源环境保护条例》相关规定，依法开展相关执法活动，落实自由裁量权制度，起草了《六安市农业行政处罚自由裁量权基准（饮用水水源环境保护部分）》。

二、制定意义和总体考虑

行政处罚自由裁量权，即行政处罚部门根据法律、法规、规章的规定，结合行政违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等因素，对拟适用的行政处罚种类和幅度进行综合裁量的权限。例如：在饮用水水源二级保护区内丢弃或者掩埋动物尸体，可以处五百元以上三千元以下的罚款。那么在五百元至三千元这个幅度内究竟处以多少罚款，就属于行政执法部门的自由裁量权。在此基础上，行政处罚裁量权基准，是指行政执法部门结合行政执法实践，对法律、法规、规章中的行政处罚裁量的适用条件、适用情形、处罚结果等予以细化、量化而形成的具体标准。

由于法律、法规、规章等只是抽象、静态的行为规则，包揽的范围广、情况复杂，因而为行政机关预留了一定的自由裁量空间。自由裁量空间的存在，为执法者滥用权力提供了可能。有的把“自由裁量”变成“随意裁量”，这种现象的存在，危害极大。

一是破坏了公平的法治环境。如果执法人员不能正确行使行政处罚自由裁量权，在执法过程中以合法之名行不合理之实，就会出现同一地区、同一种违法行为的处罚结果差异较大的现象，从而失去法律的公平、公正性。

二是滋生权力绝对化、私有化。在“合法”外衣的保护下滥用行政处罚自由裁量权，就会出现办人情案、关系案，甚至是随意执法、徇私枉法、谋取私利的情况。

三是侵害了行政相对人的合法权益。行政处罚自由裁量权一旦脱离了法治轨道，行政处罚行为将会畸形化，使公民、法人或其他组织的合法权益受到侵害。

四是严重损害了政府的形象。行政处罚自由裁量权如果得不到规范和限制，就会成为个别行政执法部门和执法人员用来进行“权力寻租”、“执法腐败”的手段，将极大的损害政府公正、公平的法治形象。法治原则要求政府的任何行为都必须有法律的明确授权，凡涉及个人权利、义务的行政行为都必须严格限制。

因此，通过规范行政处罚自由裁量权，进一步健全行政执法工作制度，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，从源头上预防滥用和乱用行政处罚自由裁量权是十分必要的，是推进依法行政的必然要求。

三、起草过程

《六安市饮用水水源环境保护条例》实施后，市农委高度重视，为进一步规范农业行政执法行为，保证公平、公正和合理行使行政处罚自由裁量权，结合农业执法工作实际，积极组织开展《六安市农业行政处罚自由裁量权基准（饮用水水源环境保护部分）》制定工作。一是认真安排部署。组织法规科、畜牧局、水产局等相关委属单位具体负责此次行政处罚自由裁量权的细化工作，明确行政处罚自由裁量权的制定要求，研究细化工作中可能出现的问题和难，加强相互之间沟通，确保完成制定任务。二是公开征求意见。按照规范性文件的制定要求，市农委向各县区农业部门书面征求意见，同时在市农委网站进行公示，向公众征求意见。各县区书面反馈无意见，没有收到公众的反馈意见和建议。三是法制机构审核。自由裁量权细化标准制定后,及时送交法规科进行审查，并根据法规科提出的修改意见进行修改，进一步完善了我委的细化标准。四是集体讨论研究。召开委领导班子会议，对草案进行集体讨论。

四、主要内容。

《基准》按照业务类别进行分类，根据违法行为不同的性质、情节、以及社会危害程度，对每一项民政行政处罚自由裁量权按照从轻处罚、一般处罚、从重处罚的阶次划分进行了细化和量化：

（一）在饮用水水源准保护区内使用电力、炸药、毒药和其他化学物品捕捞的处罚。

1.情节较轻的。没收违法所得，并处一万元的罚款。

2.情节较重的。没收违法所得，并处一万元以上三万元以下的罚款。

3.情节严重的。没收违法所得，并处三万元以上五万元以下的罚款，并处没收渔具，吊销捕捞许可证。

（二）在饮用水水源一级、二级保护区内，航行、停泊汽柴油等燃料动力渔船的处罚。

1.初次违法的。责令驶离饮用水水源保护区，并处警告。

2.再次违法的。处二千元以上五千元以下的罚款。

3.多次违法或警告后仍航行、停泊的。处五千元以上一万元以下的罚款。

（三）在饮用水水源二级保护区内丢弃或者掩埋动物尸体的处罚。

1.初次违法，且动物尸体不足五十公斤等情节和危害较轻的，处五百元以上一千元以下罚款。

2.再次违法，或动物尸体五十公斤以上五百公斤以下的，处一千元以上二千元以下罚款。

3.多次违法，或动物尸体五百公斤以上的，或检出一类动物疫病病种的，处二千元以上三千元以下罚款。

五、创新举措

一是细化处罚裁量阶次和幅度，针对每项违法行为，均设定了3个裁量阶次，明确了违法行为的具体情形和适用条件。

二是明确了具体处罚标准，采取由轻到重渐进的方式进行处罚，无论是执法人员还是行政处罚相对人，都能清晰地判断违法行为分属哪一档次，按照何种处罚标准进行处罚。

三是落实过罚相当、宽严相济的处罚要求，本着处罚与教育相结合的原则，规定了初次违法和情节较轻的处罚标准。

六、保障措施及下一步工作考虑

一是纳入法治审核。将行政处罚自由裁量权行使情况作为全市农业部门法制机构开展案件合法性审核的重要内容之一，法制机构认为办案机构行使自由裁量权不当的，应当责令其改正。

二是加强执法监督。全市农业部门通过执法案卷评查、受理执法投诉等多种形式，加强对自由裁量权行使情况的监督检查，确保自由裁量权基准落到实处。

三是对外公开公示。通过六安市农委网站对外公布行政处罚自由裁量基准，方便群众查询和监督，并通过门户网站对该基准予以解读，有助于维护公民、法人和其他组织的合法权益。